Санкції України – протидія агресорові, паперовий кораблик чи корупційний Клондайк

До п’ятої річниці санкційного законодавства.

Минуло п’ять років після запровадження в України законом від 14 серпня 2014 року № 1644-VII спеціального інституту санкцій, задіяних державою з політичною метою. На виконання закону за ці роки до РНБО багато органів подавали чисельні пропозиції, неодноразово схвалювалися власне й рішення Раднацбобу, затверджені президентськими указами.

Отриманий досвід свідчить, що попре загальну успішність санкцій як знаряддя ослаблення економічного та оборонного потенціалу агресора, як форми політико-правової оцінки дій окремих представників ворога, питань у цій сфері залишається більше, ніж відповідей.

Загальновідомим резонансним прикладом стало масове включення в санкційні списки громадян України з числа кримських колаборантів, всупереч можливості застосування закону № 1644-VII виключно проти іноземців. Менш відомими є наявні випадки помилкового включення в ці списки повних тезок ворожих фізичних осіб, зокрема й українців, які наразі стали заручниками неякісного ставлення укладачів первинних списків. Крім того, багато суб’єктів, які отримали санкції, оскаржують в українських судах, більш або менш успішно, або сам факт включення в списки або механізми застосування санкцій щодо себе.

Як особа, що сама перебуває у двох видах санкційних списків держави-агресора, та із досвідом участі у “санкційних” судових процесах на боці державних органів України дозволю собі впорядкувати основні очевидні та приховані виклики вітчизняної санкційної політики.

По-перше, у законі № 1644-VII повністю відсутні будь-які норми щодо ефективного механізму контролю та моніторингу виконання запроваджених санкцій. Водночас в усіх указах про санкції відповідальність за такий контроль покладається на Секретаря РНБО, який на разі не має жодних конкретно окреслених законодавчо повноважень у цій сфері (!!!). Звісно за таких умов залишається писати грізні листи та проводити розгорнуті наради, але рівень їх ефективності буде очевидно близьким до нуля.

Крім того, нинішня ситуація “відповідальності без повноважень” призводить до всіляких спроб Апарату Раднацбобу перекласти відповідальність у санкційній сфері на когось-іншого, хоч й на найближчий до Болбочана, 8 осмд, лише б не мати відношення до нинішньої санкційної кризи. Але парадокс полягає у тому, що жодного іншого універсального та повноваженого органу, крім РНБО, який міг би підтвердити стан загроз національній безпеці та обороні з боку конкретного суб’єкту, мав би повноваження узагальнити з цього виміру позиції таких різновекторних органів, як Нацбанк, парламент, СБУ та органи виконавчої влади, в Україні просто не існує. Перекладання ж нинішніх функцій Раднацбобу на будь-кого іншого означатиме по суті крах правового обґрунтування вітчизняної санкційної політики та остаточне перетворення санкційних списків на зручні для ворога паперові кораблики, які наше суспільство радісно вчать складати тайні та явні прихильники повної капітуляції.

По-друге, в Україні узагалі повністю відсутній ефективний механізм притягнення до відповідальності за порушення вимог “санкційного” закону № 1644-VII, а також – указів та рішень РНБО, схвалених на його виконання. Тому будь-яка структура, яка порушує санкції (прикладом укладаючи з підсанкційним суб’єктом заборонену угоду) або сприяє такому порушенню діями чи усвідомленою бездіяльністю, наразі не несе жодної форми відповідальності, навіть дисциплінарної. І це стосується як службових осіб владних органів, так й бізнесу.

По-третє дві з трьох структур, відповідальні за реалізацію в Україні санкційної політики, а саме – Кабмін та СБУ, так й не спромоглися за п’ять років схвалити підзаконних процедурних актів, які б визначили для себе шляхи реалізації ними закону № 1644-VII. І формальна, і практична причини тут прості – “тупо нема повноважень визначити собі повноваження”, тобто – маємо класичне для України бажання високих посадовців зробити що завгодно, щоб насправді нічого не робити та не змінювати.

Втім, приємним виключенням тут став Нацбанк, чинна постанова правління якого № 654 від 1 жовтня 2015 р. регламентує застосування санкцій у фінансовій сфері, успішно виконується вже чотири роки, та виявилася доволі стійким до ворожих судових позовів документом. Мабуть в СБУ, не кажучи вже про Кабмін, рішучих та вольових посадовців традиційно значно менше, ніж у сфері публічних фінансів, що насправді особисто мене зовсім не дивує.

По-четверте, немає ніякого механізму стимулювання суб’єктів подання санкційних списків до їх якісного опрацювання перед подачею в Апарат Раднацбобу, а також – й представників Апарату до їх якісної перевірки та опрацювання. Наразі най гірше, що може стати із виконавцями такої підготовки – це не включення їх пропозицій у фінальний текст рішення РНБО; водночас навіть фактичні помилки у цьому тексті також нічим не загрожують для їх виконавців. Крім того, санкційні пропозиції, з одного боку, часто готувалися в авральному порядку, щоб встигнути на чергове засідання РНБО, а з іншого – навпаки, багаторазово “зависали” на роки в очікуванні на якесь рішення по суті. Звісно це породжує шалені корупційні ризики як на етапі первинного складання списків, за те, щоб хтось з них “випав”, так й під час корегування затверджених РНБО переліків.

Класичним прикладом стала ситуація, коли низка підсанкційних структур з рішення Раднацбобу від 2 травня 2018 р. зникла у списках наступного рішення РНБО від 21 червня 2018 р. чи отримала менший санкційний тиск. Ну й злі язики кажуть, що добробут окремих посадовців Мінтоту, особливо тих, хто полюбляє ходити на всілякі наради з питань санкцій, та вимагати там віддати “контрольний ключ” санкційної політики саме Мінкапітуляції, невпинно, як каже Подеревяньский, …зростає. Особливо під час простих маніпуляцій із всілякими проектами всіляких санкційних списків, які крутяться в Мінтоті.

Ну й окремим істотним ризиком залишається класична чиновницька неефективність в умовах судових процесів, ініційованих з метою виведення осіб із санкційних списків або майна таких осіб з-під режиму санкційного блокування. Сьогодні ці питання залишаються в юрисдикції місцевих адміністративних судів, і такі процеси ставлять низку завдань – протидії корупційних ризиків (грошей для вітчизняної Феміди у цих процесах росіяни не шкодують), ефективне представлення позиції держави суду та узагальнення різноманітної отриманої внаслідок таких проваджень практики.

Також не варто забувати проблему не координованості вітчизняних, іноземних та міжнародних санкцій, адже жодних ефективних механізмів у цій сфері немає навіть на політичному рівні, а МЗС УРСР ім. П.О. Порошенка за п’ятирічку війни опрацювати їх звісно не спромігся.

Чи означає все це, що від санкцій слід відмовлятися або що варто зробити їх суто ритуальним сувеніром для західних партнерів? Звісно що ні. Бо вихід із ситуації має чіткий та зрозумілий алгоритм, і його дотримання залежить наразі виключно від політичної волі нової української влади.

Не думаю, прикладом, що наразі буде складним внести точкові зміни до профільного закону № 1644-VII. Насамперед вони мають стосуватися прямого делегування особливих нормотворчих повноважень до Уряду, СБУ та Нацбанку. Ці органи у визначений змінами до закону термін мають бути змушеними законодавчою новелою самостійно визначити власними актами шляхи виконання ними закону № 1644-VII та санкційних указів у частині реалізації запроваджених санкцій. Бо якщо ініціатив у цій сфері на Грушевського та Володимирській за п’ять років там не виникло, то слід їх терміново примусово запровадити ззовні. Дзеркальні технічні зміни до профільних законів про уряд та СБУ, з метою запобігання традиційного “тупо нема повноважень” також не завадять.

Також слід припинити практику існування повністю “беззубого” існування (в умовах міждержавного конфлікту!) Раднацбобу, якій за останні довоєнні роки перетворився на будинок почесних пенсіонерів, а за п’ять років агресії – так й не став інтелектуальним та вольовим серцем безпеки та оборони.

І це стосується навіть не стільки наявності чи відсутності наразі десятків великих (чи маленьких) Свинарчуків у кабінетах на Болбочана, 8, а більш системної проблеми. Проблеми того, що усі рішення РНБО сьогодні де-факто стають рекомендаційними, адже жодної правової відповідальності за їх невиконання в Україні не встановлено. І це стосується не лише рішень про санкції. Тому варто запровадити для Апарату та керівництва РНБО відповідні повноваження, які в Україні мають, крім них, мабуть геть усі – від чиновників омбудсмена до інспекторів рибоохорони.

Це стосується права відповідних посадовців складати адміністративні протоколи у випадках виявлення порушення санкційних обмежень з боку визначених рішеннями РНБО суб’єктів та інших осіб, а також – стосовно посадових осіб, які не виконують приписи рішень РНБО (думаю що ці акти все ж мають наразі більше значення ніж захищені, на відміну від Раднацбобу законом вимоги адвоката, районного прокурора чи держвиконавця).

Відповідні зміни в КУпАП мають передбачити розгляд “санкційних” адміністративних правопорушень, із величезними штрафами та конфіскацією знарядь порушень санкційного режиму, судами (щоб корупційних ризиків для укладачів протоколів було не так багато).

Право ж позасудове карати чиновників за невиконання рішень РНБО в цілому варто закріпити в КУпАП власне для Секретаря Ради та його заступників (для адмінпроцедур це цілком нормальна практика). Бо тут справа та сенс відповідальності буде звісно не в маленькому адміністративному штрафі, а у зумовленому ним наступному звільненні з посади для тих, хто проігнорував рішення РНБО.

Також закон № 1644-VII варто доповнити нормами, які дозволяють автоматично, без рішення РНБО, припиняти дію санкцій щодо фізичних осіб, включених в переліки явно помилково та часто – незаконно. Це стосується насамперед наявних у списках громадян України, а також інших фізосіб, які визначені в списках із грубими помилками їх персональних даних. Таке повноваження можна прикладом надати Секретареві РНБО, єдиним достатнім запобіжником для ризиків має бути публічність такого технічного зняття санкцій.

Варто й дещо удосконалити норми Кодексу адміністративного судочинства задля концентрації усіх справ, пов’язаних із застосуванням санкцій та із оскарженнями змісту рішень РНБО, у Верховному суді України та забезпеченню розгляду таких справ у порядку спрощеного судочинства, із встановленням розумного стислого терміну судового оскарження санкцій.

Ну й звісно в ідеальному світі було б непогано укласти спеціальні міждержавні договори у яких ми на засадах взаємності маємо виконувати санкції, запроваджені США, Канадою чи ЄС. Втім може нове керівництво МЗС хоча б ініціює відповідні переговори та консультації.

Наведене звісно не зніме тягар відповідальності з Апарату РНБО, зокрема у вимірі потреби вичерпного юридичного супроводження нинішніх “санкційних” процесів в адмінсудах та надасть новий широкий фронт робіт.

Але усі закони світу мають одну спільну рису – самі по собі вони нічого не гарантують. І факт їх наявності має супроводжуватися волею, працелюбністю та компетентністю виконавців. Маю скромні сподівання, що з питань санкцій колись саме так і станеться.

Борис Бабін